Шахова Л.Ю.
Специалист отделения морально –
психологического
обеспечения отдела по работе с личным
составом УМВД
России по г. Сургуту,
капитан внутренней службы
В теории административного права административные производства
рассматриваются как составные части административного процесса. Наибольшее число
сторонников имеют две традиционно противопоставляемые с конца 60-х годов
прошлого века в науке административного права основные концепции отечественного
административного процесса.
Первая – концепция узкого толкования
административного процесса, которая связывается с именем Салищевой Н.Г. и
именуется «юрисдикционной» Автором второй, «управленческой» концепции стал
главный теоретик широкого понимания административного процесса Сорокин В.Д.
Салищева Н.Г. определяла административный процесс, как регламентированную
законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами
административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях
служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения».
Существуют также и различные многочисленные вариации на тему «узкого» и
«широкого» процессов в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Так,
еще в 1949 году С.С. Студеникин в широком смысле определял административный
процесс как совокупность определенных процессуальных правил, на основе которых
осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность.
Большинство
теоретиков административного права придерживаются управленческой концепции
административного процесса, которая в противовес юрисдикционной, ориентирована
на включение в структуру административного процесса всех существующих
управленческих производств и процедур в сфере исполнительно-распорядительной
деятельности, урегулированных в той или иной мере нормами административного
права.
Многие советские и современные теоретики административного права (А.П.
Алехин, Д.Н. Бахрах, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, П.И.
Кононов, А.П. Корнеев, Г.А. Кузмичева, С.Н. Махина, Н.И. Побежимова, Ю.Н.
Старилов, Ю.А. Тихомиров и др.) в своих характеристиках административного
процесса пошли по пути его корректно дуалистического изложения, признавая право
на существование в науке административного права и юрисдикционной и
управленческой концепции.
Руководствуясь вышеизложенным, административный
процесс в органах внутренних дел, по нашему мнению, может рассматриваться как
совокупность административно-процессуальных производств и процессуальных
действий, осуществляемых органами исполнительной власти (их должностными лицами)
в процессе реализации своих полномочий для выполнения возложенных на них задач и
функций.
Необходимость регламентации отдельных видов административных
производств вызвана тем, что административный процесс охватывает всю сферу
государственного управления, различные категорий дел, разрешение которых
подразумевает использование специальных процедур.
Критерий выделения из
административного процесса того или иного вида административного производства -
характер управленческих дел, их свойства и особенности. Учет этих особенностей,
как известно, составляет специфику того или иного административного
производства.
Должностными лицами органов внутренних дел в своей практической
деятельности используются различные виды и админситративно-процессуальных
производств. В кадровой работе ОВД часто используются такие виды
административного производства, как служебная проверка.
Служебная проверка -
деятельность в рамках дисциплинарного производства соответствующих должностных
лиц по своевременному, всестороннему, полному и объективному сбору и
исследованию материалов по факту дисциплинарного проступка, сотрудников
(работников), либо невыполнения ими функциональных обязанностей.
Такая
проверка, как показало проведенное исследование, является одной из стадий
дисциплинарного производства. Решение о проведении служебной проверки принимает
руководитель учреждения, ведомства, предприятия, коммерческой структуры, в
случае, если для решения вопроса о виновности или невиновности сотрудника
(работника), допустившего дисциплинарный проступок, нарушение трудового договора
(контракта) или недобросовестно исполняющего функциональные обязанности
необходима дополнительная проверка .
Каждая стадия дисциплинарного
производства характеризуется, прежде всего, специфической непосредственной
целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели
процессуальных действий. На каждой стадии производства специфичны состав
субъектов правоотношений, собираемая и используемая информация, составляемые
документы, принимаемые решения и другие совершаемые действия.
Необходимым
условием перехода от одной стадии к другой является наличие кроме фактического
еще и процессуального основания (повода) - официального документа, содержащего
информацию о фактическом основании проведения необходимых властных действий .
Так, в соответствии с п. 13 приложения к приказу МВД России от 26 марта 2013
года № 161 «Об утверждении порядка проведения служебной проверки в органах,
организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации»,
основанием для проведения служебной проверки является необходимость выявления
причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного
проступка, подтверждения наличия или отсутствия обстоятельств, а также
обстоятельств, предусмотренных статьей 29 Федерального закона от 7 февраля 2011
года № 3-ФЗ «О полиции» .
Стадиям административного процесса, как известно,
присущи следующие характерные черты. Во-первых, это самостоятельная часть
процесса, имеющая свои специфические задачи. Во-вторых, ей присущ особый круг
участников процесса. В-третьих, совокупность действий, осуществляемых в
определенной логической последовательности и в установленных временных границах,
завершается принятием решения специально предусмотренной формы . Все эти черты
присущи административным производствам, осуществляемым в кадровой работе
ОВД.
Проведенное исследование подтверждает этот вывод. Реформирование системы
МВД России в 2011 году позволило четко регламентировать административные
производства, в том числе определить порядок проведения служебной проверки в
соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011года «О полиции» ,
Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» , Дисциплинарным уставом органов
внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14
декабря 2012 года № 1377 , приказом МВД России от 26 марта 2013 года № 161 «Об
утверждении порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и
подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» и другими
нормативно-правовыми актами. Так, например в УМВД России по г. Сургуту –
Распоряжение от 16 августа 2013 года № 32-р «О порядке проведения и,
согласования, утверждения служебных проверок в отношении сотрудников УМВД России
по г. Сургуту, реализации соглашений» также детально регламентирует порядок их
проведения.
Каждая стадия служебной проверки включает в себя этапы, которые
нашли свое в отражение в приложении к приказу МВД России от 26 марта 2013 года №
161 «Об утверждении порядка проведения служебной проверки в органах,
организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации».
В данном приказе МВД России регламентированы полномочия должностных лиц
органов внутренних дел, которые осуществляют этапы проведения служебной
проверки, включающие в себя:
1. Назначение служебной проверки. (Министр
органов внутренних дел Российской Федерации предоставил руководителям органов
внутренних дел, подразделений, учреждений МВД России право назначать проведение
служебной проверки) двумя способами:
- поручением в виде резолюции на
документе, содержащим сведения о наличии оснований для ее проведения.
-
изданием приказа по органу, в котором будут указаны причина и основание
назначения служебной проверки, сроки проведения, состав комиссии, которой
поручено ее проводить.
2. Назначение уполномоченного должностного лица,
которому поручено проведение проверки.
3. Составление плана
проверки.
4. Опрос свидетелей, получение письменных объяснений,
составление акта.
5. Запрос и получение документов в рамках служебного
расследования.
6. Анализ документов, полученных в ходе
проверки.
7. Получение консультаций от специалистов и
др.
8. Подготовка заключения (с 25.06.2013 г. обязаны ознакомить
сотрудника, в отношении которого проведена служебная проверка, в случае его
письменного обращения). Заключение состоит из трех частей – вводной,
описательной, резолютивной.
9. Согласование заключения служебной
проверки с правовой группой и руководителем, назначившим проведение служебной
проверки.
10. Подготовка приказа о наказании, в случае документального
подтверждения нарушения со стороны лица, в отношении которого проводится
служебная проверка.
Новые процедуры, регламентирующие полномочия участников
служебной проверки, по нашему мнению, не могут охватить все разнообразные
действия и мероприятия, реализуемые в ходе проведения служебной проверки. В п.
29 приложения к приказу МВД России от 26 марта 2013 года № 161 «Об утверждении
порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях
Министерства внутренних дел Российской Федерации» указано на то, что перечень
мероприятий может быть дополнен соответствующим руководителем (начальником) в
ходе проведения служебной проверки в зависимости от конкретной ситуации.
Срок
проведения служебной проверки закреплен соответствующей Инструкцией учреждения,
ведомства, коммерческого предприятия, но он не может превышать сроки привлечения
к дисциплинарной ответственности по трудовому законодательству для гражданских
структур или Дисциплинарному уставу для военнослужащих и сотрудников МВД
России.
В соответствие с общепринятой практикой в большинстве случаев, срок
проведения служебного расследования не может превышать одного месяца за
исключением времени пребывания сотрудника (работника) на лечении, в отпуске, в
командировке. Нарушение сроков проведения служебной проверки автоматически
освобождает виновного от дисциплинарной ответственности.
Права лица, в
отношении которого проводится служебное расследование, закреплены
соответствующей Инструкцией учреждения, ведомства, коммерческого предприятия.
Однако существуют общие права, вытекающие из прав человека и гражданина.
Лицо, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:
-
знать, в связи с чем проводится служебная проверка;
- давать письменные
объяснения по вопросам служебного расследования;
- заявлять ходатайства в
ходе проведения служебного расследования;
- представлять документы,
вещественные доказательства для приобщения к материалам служебного
расследования;
- предоставлять свидетелей для их последующего опроса в ходе
проведения служебного расследования.
По результатам служебной проверки, в
случае получения достаточных данных о наличии вины в действиях лица, в отношении
которого проводилось служебное расследование, первый руководитель органа,
учреждения, предприятия принимает решение о привлечении виновного к
дисциплинарной или материальной ответственности. Решение о наказании
закрепляется соответствующим приказом.
В случае, если в ходе служебной
проверки были установлены иные факты нарушений, лицо, проводившее служебную
проверку обязано немедленно сообщить об этом в соответствующие государственные
органы и начальнику, отдавшему распоряжение о проведении служебной проверки.
При наличии в действиях лица, в отношении которого проводится служебная
проверка состава преступления, материалы служебной проверки выделяются в
отдельное производство и передаются по принадлежности для решения вопроса о
возбуждении уголовного дела. В этом случае решение о привлечении к
дисциплинарной ответственности не принимается до разрешения материалов в
соответствии с требованиями уголовно-процессуального кодекса, о чем указывается
в заключении по результатам проведения служебной проверки.
Следует также
отметить, что материалы служебной проверки могут быть представлены в суде в ходе
рассмотрения трудового спора. Порядок обжалования результатов служебной проверки
также закреплен соответствующей Инструкцией учреждения, ведомства, коммерческого
предприятия. Как правило, лицо, в отношении которого проводилось служебная
проверка вправе его обжаловать вышестоящему начальнику либо в
суд.
Проанализировав служебные проверки, проведенные сотрудниками отдела по
работе с личным составом УМВД России по г. Сургуту после переаттестации
сотрудников в 2011 году, в том числе повлекшие увольнение сотрудников из органов
внутренних дел, видно, что имеющаяся нормотворческая база не позволяет принять
однозначного решения в рамках сжатых сроков, установленных законодательством
Российской Федерации.
Регламентация административных производств не всегда
позволяет в практической деятельности принять объективное решение,
удовлетворяющее требованиям согласующих инстанций, к числу которых относятся,
например, правовая группа УМВД России по г. Сургуту, начальник УМВД России по г.
Сургуту, правовая группа Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
Разночтение часто меняющихся документов, регламентирующих деятельность
должностных лиц в рамках действующего законодательства, несвоевременность
принятия нормативных правовых актов и разъяснений порядка их применения в МВД
России, ошибки при принятии нормативных правовых и индивидуальных актов органами
МВД России по субъектам РФ, несоблюдение процедур, установленных законом, часто
влекут за собой принятие актов управления, не в полной мере соответствующих
требованиям законодательства, что влечет, чаще всего, их оспаривание в суде.
Таким образом, действующие нормативные правовые акты МВД России,
регламентирующие проведение служебных проверок, по нашему мнению, требуют
определенного дополнения и изменения, прежде всего в части установления
процессуальных сроков, процедур их проведения, а также порядка согласования и
утверждения.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Трудовой Кодекс Российской
Федерации: текст с изм. И доп. На 1 июня 2012 г. – М.: Эксмо, 2012. -208 с.
2. Федеральный закон от 07 февраля 2011года № 3-ФЗ «О полиции».
3.
Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних
дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации».
4. Дисциплинарный устав органов внутренних дел
Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 декабря 2012 года
№ 1377.
5. Приказ МВД РФ от 26 марта 2013 года № 161 «Об утверждении порядка
проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях
Министерства внутренних дел Российской Федерации»
6. Распоряжение от 16
августа 2013 года № 32-р «О порядке проведения и, согласования, утверждения
служебных проверок в отношении сотрудников УМВД России по г. Сургуту, реализации
соглашений».
7. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник / Бахрах,
В.Г. Татарян -4-е изд., перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2009. – 608 с.
8. Бахрах
Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов.
-3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2007. – 816 с.
9. Кирин А.В.
Административно – деликтное право: (теория и законодательные основы):
монография. –М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. - 464с.
10. Старилов Ю.Н.
«Управленческая» и «судебная» концепции административного процесса: развитие,
современное значение и взаимодействие // Из публикаций последних лет:
воспоминания, идей, мнения, сомнения… Воронежский гос. университет.-2010 -117с.
11. Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и
вопрос о предмете советского административного права// Вопросы советского
административного права. М.;Л., 1949.с.44
12. Якимов А.Ю. Административно -
юрисдикционный процесс и административно - юрисдикционное производство
//Государство и право. - 1999. - № 3. - С. 7.